因此,白宫、美国政府事务层决策者、军方等,在南海问题上一拍即合,因此才推出了南海的两次“航行自由”行动。今后,这样的行动可能还会出现,但也不会太多。其频率、强度可能基本上会与争夺预算的急迫性相关。

而在涉华议题中,军方之所以选择南海,是因为其与奥巴马的需求有重合之处。在任期临近结束之际,奥巴马需要留下外交遗产,但同时也不愿意闹出大的风波。同样是在中国周边,如果在东海生事,一方面风险大、容易擦枪走火,另一方面涉事国家少,不容易形成国际效应。而在南海生事时,由于当事国众多,美方的大小动作都可以吸引更多“人气”,形成能够引发社会关注的国际热点。同时,在南海对峙的风险也远远小于东海。

近年来,美国中央政府财政面临相当沉重的压力。2015年,奥巴马与国会达成了突破债务上限协议,但期限只有2年。如果按照现在的预算方案,在今后5年中,美国军费将只能保持在5000亿美元左右,这与此前相比无疑有较大落差。根据美国国会预算委员会1月中旬发布的数据,未来15年,美国军费缺口将达到3800亿美元。而对于军队的正常运转而言,至少要补上其中的40%。但是,这40%都要获得国会的批准。

自去年以来,美国海军驱逐舰在南沙和西沙的两次闯入行动,一方面有传统的国际政治博弈、地缘政治背景,另一方面也有美国国内政治的因素,特别是军费预算“蛋糕”的争夺。前者因素需要重视,但后者因素也同样不能忽略。

从稍大些的背景说,冷战后相当长时间,美方在东南亚着力不多。美国国内有些人认为,这导致东南亚出现力量真空,而中国恰恰是在逐渐填补这一力量真空,所以美国必须扳回局面。

就在2月初,美国国防部又放出风声,2017财年的预算要求将达到5827亿美元,超出现有预算限制数百亿美元之多。美国国防部能拿到国会的批准么?这恐怕就要取决于五角大楼在2016年如何继续“包装”假想敌,为自己争取明年的“蛋糕券”了。

在美国历史上,由于军队的预算要求倒逼政府调整外交动作,并不是第一次。早在二战结束后的1948年,美国打算在西太平洋划定防御圈之际,原本要划设较小的范围,但由于军方要求必须保持既有预算投入,因此最终防御圈划到了整个“第一岛链”。将近70年后,类似的事情仍然在美国上演。

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因此,在南海问题上,很难说美国军方有什么“远大”的目标,其实际目的主要是在预算体系内“争锋”。相比而言,奥巴马和美国政府也许倒是有一些长远目标,那就是将东盟国家重新拉入美国、日本为中心的国际经济机制,其工具就是借助TPP。不过,在这一过程中,军事力量并非是美国的首选手段。

美国军方领导人必然要考虑争取预算,而争取预算需要“抓手”。在美国各军种中,海军实力较强,人数众多,在预算总体规模“硬约束”下,海军必须找一个出口,以对抗军费总盘子的“缩水”。在南海的行动,可以视为这种“出口”之一。“中国威胁论”显然是一个借口,其目的无非是要打造一个假想敌,以让国会相信增加军费的必要性。至于非要选择中国作为假想敌,无非是因为中国的“硬指标”符合假想对手的各种要求——综合国力、经济体量、军事力量,以及国产航母、南沙建设等“符号”。

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